Vaikuttavaa työllisyyttä

Vaikuttavuuden tavoittelu ja todentaminen työllisyyspalveluissa sekä laajemmin työllisyyden ja elinvoiman edistämisessä on jo noussut isoon asemaan TE- ja Koto-uudistuksissa. Koko nk. hajautettua palvelujärjestelmää tullaan varmasti seuraamaan tarkasti valtakunnallisestikin. Yhtenäiset valtakunnalliset tavat ja tiedot eivät kuitenkaan yksin kerro riittävästi vaikuttavuudesta, saati ratkaise kaikkia tietotarpeita. Näen, että tarvitaan useampia erilaisia lopputulemia vaikutuksista.

Suositukseni on, että työllisyyden vaikuttavuuden ja tiedolla johtamisen toimintamallit sekä tulosten tulkinnat tehtäisiin kuntien omista lähtökohdista. Nämä kuntatasoiset mittaukset ja tulkinnat palvelujärjestelmän tuloksista ja vaikutuksista tulisi tunnistaa ja hyväksyä myös osaksi valtakunnallisia vaikutuksia. Tanskan mallinen kuntien ranking ei ole mielestäni ainoa oikea tapa arvioida kuntien ja työllisyysalueiden kyvykkyyttä saavuttaa työllisyysvaikuttavuutta.

***

Työllisyyden edistämisen vaikuttavuuden todentamiseen ei ole yhtä oikeaa tapaa. Yhdestä napista (Click) painamalla ei saada riittävän avaraa näkyä (View). Kompleksisiin kysymyksiin ei löydy yksinkertaisia vastauksia. Toisaalta on myös vältettävä tarpeetonta monimutkaistamista. Liian laajojen ja syvällisten tietomassojen ja analyysien tekeminen on omiaan hautaamaan alleen oleellisen. Helpoin ja toimivin sääntö edelleen on, että liike on sittenkin vaikuttavampaa kuin suunta: 100 työttömän auttaminen suurin piirtein vaikuttavasti on vaikuttavampaa kuin 10 työttömän auttaminen todella vaikuttavasti.

Lähestyn työllisyyden vaikuttavuuden kokonaisuutta omalla jäsennystavallani esimerkein varustettuna. Korostettakoon, tämäkin on vain yksi tapa muiden joukossa.

Työllisyysvaikuttavuutta voisi eritellä neljätasoisena.

Ensimmäisellä eli asiakas/yksilötason vaikutuksina voidaan mitata muutosta, jota tavoiteltavaan lähtötilanteeseen yksilöllisesti saavutetaan: Se voi olla esimerkiksi työkyvyn tai osaamisen kasvu sekä taloudellisen tilanteen sekä tähän liittyvän itsemääräämisoikeuden kohentuminen.

Taloudellisessa tilanteessa eli ansiotyön saannin vaikutuksissa keskitytään usein vain yhteen yksinkertaiseen vaikutusketjuun: työttömyydestä töihin. Julkisen kokonaistalouden kannalta oleellisempi kysymys on tulonsiirtojen suunta ja määrä. Missä vaiheessa yksilön maksamat verotulot ylittävät hänen samaansa suorat tulonsiirrot sosiaaliturvassa. ”Työtön työllistyi” -mittaustuloksen voisi syvällisemmin tarkastella esimerkiksi, minkä verran täystyötön maksaa kunnalle työttömyysturvassa ja paljonko kunta saa tästä työttömyysturvasta kunnallisveroa. Tätä summaa voisi verrata tavoiteltuun lopputilanteeseen, jossa henkilö (tässä esimerkissä) saadessaan osa-aikatyön vähentää kunnan maksamaa työttömyysturvaosuutta ja (mahdollisesti) lisää kunnallisverokertymää. Ja tarkoituksella käytän sanaa ”mahdollisesti”, sillä monissa tapauksissa kunta nettoaa veroa enemmän työttömyysturvasta kuin pienistä palkkatuloista. Muutos (työtön työllistyi) onkin tällä tarkastelutavalla itse asiassa analyysia muutoksen vaikutuksesta muutoksessa (”tutkimuskielessä Difference-in-Differences”).

Muutos taloudellisessa itsemääräämisoikeudessa on puolestaan oikeastaan hyvinvointivaikutusta. Logiikkahan menee niin, että mitä enemmän sosiaaliturvaa, sitä enemmän kontrollia ja velvoitteita. Toki onhan näitä velvoitteita palkansaajillakin. Vapaudet kasvavat aseman ja lopulta ehkä yrittäjyyden (tai muiden pääomatulolähteiden) kautta. Tältä osin vaikutusanalyysissä tullaan myös lähelle toimintaa ja käytännön asiakasohjaustilannetta; kysymykseen asiakkaan motivoinnista ohi kannustinloukkujen. Millä saadaan työtön töihin, jos tulot eivät juuri kasva. Kyse ei aina ole edes rahasta: Joidenkin työttömien kokemus itsemääräämisoikeudesta on työttömänä suurempi kuin palkansaajana. Tämän vapauden menettäminen nostaa työllistymiskynnystä korkeammaksi kuin raha. Tämä toisaalta kannustaa myös yrittäjyyteen. Yrittäjänä voi jopa luopua paremmista palkansaajatuloista, koska vapaus lisääntyy. Nyt voit jo ajatella, että miten tämä tarina nyt liittyy enää vaikuttavuuteen. Liittyy se ja perustelen myöhemmin.

Toisen tason eli palvelutason vaikuttavuus on työllisyystoimijoille tutumpaa. Toimenpiteet pistetään järjestykseen sen perusteella, miten niistä päästään töihin. Yritysten samaa palkkatukea kiitellään vaikuttavimmaksi ja kuntouttavaa työtoimintaa heikoimmaksi. Valitettavan moni tutkimus ja tutkija jättää analyysinsä tähän, mutta asiakastyön ammattilaiselle tulkinta herättää hämmennyksen. Tämä palvelutason analyysi kaipaisikin asiakastason rikastamisen. Palvelut suuntautuvat eri tarpeisiin ja tavoiteltavaan muutokseen sekä erilaisissa tilanteissa oleville ihmisille. Uskallan väittää, että jos kuntouttavasta työtoiminnasta päästäisiin palvelun vaikutuksena samoihin korkeisiin työllisyyssiirtymiin, kuin yrityspalkkatuista, olisi kuntouttavan työtoiminnan palvelu asiakasvaikutuksina kokonaisuutena vaikuttamattomampi. Tällöinhän voisi vahvasti olettaa, että kuntouttavaan työtoimintaan on alun perin ohjautunut väärät asiakkaat, jotka ovat turhaan viettäneet siellä 6+6 kuukautta, sen sijaan että olisivat toisentyyppisillä lyhyempikestoisille palveluilla päässeet töihin nopeamminkin. Tästä esimerkistä päästään palveluiden syvempään vaikuttavuuteen: Niiden pitäisi kohdentua sellaisille henkilöille, jotka eivät ilman palvelua työllisty (tai saavuta muuta tavoiteltua muutosta). Muutenhan palvelu olisi vain ylimääräistä työllistymisviivyttelyä.

Vaikuttavuus tulisi myös syntyä siten, että saavutettu plus ei ole toisaalla miinus. Jos kaksi samalla viivalla olevaa työnhakijaa tavoittelee samaa työtä, ja palvelu kohdentuu vain toiselle edistäen hänen työllistymistään, on vaikuttavuus samassa suhteessa heikennyksenä toisen asemaan. Taas tullaan tarpeeseen tehdä yhdistelmäanalyysiä asiakastason ja palveluvaikutusten kanssa.

Erityisesti toukokuusta 2022 lähtien on käynyt selväksi kuinka iso työ asiakkaan uusi (pohjoismainen) palveluprosessi on – todellinen virkailijan aktiivimalli. Turhaa byrokratiaa en pidä palveluna enkä ainakaan tavoiteltavana vaikutuksena, mutta kyllähän Poma-makkara on perusidealtaan myös palvelu. Senkin vaikutuksia kannattaa jäljittää. Vaikutuksia syntyy, kun työttömyyden pitkittyminen saadaan asiakasprosessissa nopeasti poikki. Jatkossa aika ja sen kuluminen on kunnille vaikuttavuuden kannalta oleellinen suure – eräänlainen uusi ulottuvuus: Poikittaisvaikutusten rinnalla tulee hahmottaa pitkittäisvaikutukset. Ajansäästö tuo kustannussäästöjä ehkä palveluiden hintalapussa ja ainakin työttömyysturvassa. Työpaikkojen aukioloaikojen lyheneminen puolestaan lisää työllisyysvaikutuksia: Vuoden aikana ehtii useampi työtilaisuus täyttymään.

Kolmatta tasoa kutsun työllisyyden edistämisen vaikuttavuustasoksi. Se on uudenlainen avaruus ja kokonaisuus, jossa palvelut ovat vain yksi osatekijä. Työvoiman osaamistason nostoon, osaavaan työvoiman saatavuuteen, avoimien työpaikkojen määrään ja laatuun, toimivaan kohtaantoon sekä työttömyyden kokonaistasoon ja rakenteeseen vaikutetaan monien eri toimien yhteisvaikutuksesta. Vaikuttavuuden aikahorisontti on myös paljon pidempi, kuin mihin asiakas- tai palveluvaikutuksilla tulisi mittarit asettaa. Tämän tason vaikutuksiin ylletään parhaimmillaan kuntaekosysteemeissä ja verkostoissa yhteisesti ponnistellen. Kaikki eivät tällöin tietenkään voi vetää tuloksia tai vaikutuksia pelkästään omaan pussiinsa, muutenhan ne tuppaavat kertautumaan. Tämä huomio puoltaisi ekosysteemin jaettua tai yhteistä tiedolla johtamista.

Juuri tällä ekosysteemitasolla voitaisiin kuntien TE- ja kotopalveluilla aikaansaada sellaista lisäarvoa, johon sinänsä toimivat valtion palvelut eivät nyt oikein yllä. Näitä kannustankin erityisesti mittaroimaan, vaikka samalla täytyisi myös hyväksyä, että vaikuttavuuden osoittamisen vaikeuskerroin ja abstraktisuuden taso kasvavat.

Neljännellä tasolla on työllisyyden ja elinvoiman kokonaisvaikuttavuus. Tätä tasoa kuvaa esimerkiksi se, miten kunta (ja alue) kasvaa ja miten siellä riittää työikäistä työvoimaa. Tai mikä on kokonaisuudessaan työllisyysaste sekä määrällisesti (se tutumpi) että laadullisesti (= esim. tehtyjen työtuntien määrä ja palkkasumma). Tai vielä kovemmin tunnusluvuin esimerkiksi alueen investointien ja bkt/asukas kasvu.

Tällä tasolla näkyvät seurannaisvaikutukset, jotka eivät kuitenkaan ole edellisten tasojen summa. Määräävinä tällä tasolla ovat laajat ulkoisvaikutukset esimerkiksi globaali talous ja muu maailmantilanne suhdannevaikutuksineen. Nämä siis sanelevat, vaikka perusta olisi edellisillä tasoilla kuinka vaikuttavaa. Esimerkiksi TE25-uudistukseen rakennettu uusi työttömyysturvan kuntakustannuksen määrä ja kehityssuunta määräytyvät pitkälti vasta tämän tason liikehdinnän seurauksena.

***

Miten tämä kaikki sitten otetaan haltuun? Vastaan suoraan: ei mitenkään. Tarkoitan tällä sitä, että ensimmäinen askel on tehdä iso rajaus ja hyväksyä, että ollaan liian moniulotteisen ilmiön äärellä. Ei ole yksiselitteistä arvoa tai tulkintaa vaikutuksista tai valmista kaava mitä pitäisi tehdä, sopia tai päättää. Kun tämän hyväksyy, on se jo ensimmäinen iso askel eteenpäin. Tämän henkisen hyväksynnän jälkeistä haltuunottovaihetta varten lanseeraan uuden käsitteen: ”Impaktisaatio”. Sanan alku viittaa vaikutuksiin (impacts) ja loppu ilmiön monitasoisuuteen (muiden -saatioiden rinnalla). Juuri tämän ”saation” kautta asia näyttää sen puolen ja luonteen, jota koko artikkelillani haluan alleviivata: ajattelemaan laajasti ja moniulotteisesti:

  • Rohkaisen erilaisiin kokeiluihin, kunhan ette oleta löytävänne näistä yhtä oikeaa hopealuotia. Nämä voivat olla erilaisia analyysi- ja tilausselvityksiä, valmista tutkimusaineistoa, tutkijoiden hyödyntämistä, analytiikkaa, digihankkeita ja sen sellaista. Muistakaa, että vaikuttavuustutkijat joutuvat myös aina tekemään omat tietoiset tai tiedostamattomat rajauksensa. Digitaalisen impaktisaation rinnalla kannattaa myös ylläpitää joitain toimivimpia analogisia malleja: Jos on esimerkiksi epävarma, mitä asiakkaalle on tapahtunut, lähtisin liikkeelle soittamalla, että hei hei mitä kuuluu.
  • Määritelkää ja rakentakaa jonkinlainen oma vaikuttavuuden tulkinnallinen viitekehys tai hienosti sanottuna viitearkkitehtuuri: enkä tarkoita ykkösiä ja nollia tai edes pelkkiä insinöörimäisiä nuolia vaan myös käsitteellistä ja jopa tarinallista avaamista. Monimutkaiset asiat tulevat esimerkein helpommiksi. Asiakastarinoita ja -tilanteita, esimerkkiprojekteja, visuaalisia mielikuvia ym. Tässä mielessä viestintä- ja mainostoimistokin voisi olla vaikuttava vaikuttavuuden kumppani.
  • Laatikaa selkeä toimeenpanosuunnitelma, jota toteutatte: Kokonaisuutta jäsentää huomattavasti, kun näkee mitkä ovat yhteydet vaikuttavuustiedon ja toiminnan välillä.
  • Käsitelkää tietoa avoimesti ja julkaiskaa mahdollisuuksienne mukaan kaikki julkaistavissa oleva: Tieto on jo itsessään arvokas julkishyödyke. Se voi palvella esimerkiksi tutkijoita sekä palveluntuottajia ja -kehittäjiä sellaisenaan.
  • Kehittäkää vaikuttavuuden tulkinta- ja soveltamisosaamista laajasti koulutusten ja valmennusten sekä perehdyttämisen avulla kaikille avainsidosryhmille aina asiakaspalveluhenkilöstöstä verkostokumppaneihin ja päätöksentekijöihin asti. Kaikella vaikuttavuudella on aina ensisijaiset yhteydet ihmisiin. Tämä oli se kohta, johon viittasin edellä käytännön kannustinloukkukysymyksessä asiakasohjaustilanteessa. Koska vaikuttavuuden osoittaminen voi olla paikoin vaikeaa, on hyödyllistä, että ilmiö ymmärretään ja tiedostetaan omavalmentajien keskuudessa: Keitä tulisi ohjata palveluun tai mitkä voivat olla vaikuttavuuden saavuttamisen esteet myös asiakkaan näkökulmasta. Ihminen on edelleen älykkäin algoritmi.
  • Panostakaa asiakkaille suunnattuun tulosviestintään: Tätä kautta voi generoida uusia vaikutuksia ohjaamalla sekä työnantaja- että henkilöasiakkaita niihin toimiin ja palveluihin, joista on heille suurimmat hyödyt. Tai kääntäen olla ohjaamatta (palvelematta palvelu voi olla myös vaikuttavaa).
  • Hyödyntäkää vaikuttavuustietoa edunvalvonnassa ja markkinoinnissa. Edunvalvonnan näkökulmasta kuntien pitäisi olla todella tietoisia esimerkiksi siitä, miten erilaiset työllisyysuudistukset vaikuttavat palvelujärjestelmän toimeenpanon kustannuksiin (ja tarjoaako esim. lainsäätäjä näihin riittävän rahoituksen). Se mitä esimerkiksi Pomassa onnistuttiin määrittelemään 70 m€ lisätyöksi oli vielä suht helppoa valtion toimeenpanemassa keskitetyssä palvelujärjestelmässä, kuin mitä se olisi kuntien hajautetussa järjestelmässä. Vaikka taisi tämä keskitetty arvauskin jäädä vähän vajaaksi.
  • Olkaa systemaattisia. Vaikuttavuus näyttäytyy pääasiassa vain ajan kuluessa. Vaikka seuraisitte vain tiettyjä osia kokonaisuudesta, tehkää sitä koko ajan, toistuvasti ja joka vuosi. Tämä antaa enemmän, kuin erilliset tutkimushankkeet, adhocit, jotka sitten unohdetaan pian seuraavien hankkeiden astuessa esiin. Toki on näilläkin perusteltu paikkansa kokonaispalapelissä.

Yksi merkityksellisimmistä ulottuvuuksista ”impaktisaatiossa” liittyy työllisyysvaikuttavuuden poliittiseen ja demokraattiseen käsittelyyn. Tämänkin kolikon molemmat puolet tulee kirkastaa TE- ja Koto-uudistuksen myötä. Perinteinen ja ilmeinen puoli on se, että päätöksentekijät tarvitsevat vaikuttavuustietoa päättäessään tulevaisuuden työllisyyden edistämisen rahoista. Yksinkertaistetusti: yleiskatteinen valtionosuusrahoitus ohjaa kustannustehokkuuteen ja jopa säästöjen tavoitteluun. Elinvoiman ja vaikuttavuuden tavoittelu puolestaan käyttämään rahaa ja tekemään oikein kohdentuvia työllisyysinvestointeja. Jo yksin tämän tasapainon löytäminen on uusi asia, joka päätöksentekijöiden tulisi hallita. Kolikon toinen puoli on kuitenkin vähintään yhtä tärkeä: Tavoitteet. Niin kutsutun päätöksenteon läheisyys- eli subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti työllisyyttä edistävät TE- ja kotopalvelut tulevat nyt laajasti ottaen kansanvaltaisemmiksi, siis lähemmäs kansalaisia ja asiakkaita, sekä kiinteäksi osaksi kunnallista demokraattista päätöksentekoa. Tätä kautta työllisyyden edistämisen tavoitteenasettelu tulee näkymään varmuudella poliittisessa päätöksenteossa ja kaupunkistrategioissa.

Nämä itse määriteltävät ja päätettävät tavoitteethan ovat kaiken vaikuttavuuden lähtökohta. Valtakunnan tasolla asetetaan yhdet tavoitteet, jota tuleekin arvioida valtakunnallisesti. Kuntatasoisesti puolestaan toiset, joihin vaikuttavuustietoa haetaan toista kautta. Olisi jopa kansanvallan vastaista, että kunnille sanellaan vain kansalliset mittarit, joita tulisi käyttää. Tämähän olisi suoraan puuttumista kuntien päätöksentekomahdollisuuksiin asettaa itselleen tavoitteet.

Edellä kuvasin, että ensimmäinen askel työllisyyden vaikuttavuuden haltuun ottamisessa on hyväksyä, ettei tätä oikein täysin voi ottaa haltuun. Ensimmäisen askeleen jälkeen yleensä ei vielä tiedä miten käy, jatkuuko liike vai pysähtyykö. Toinen askel olisi siis se, että määrittelee tavoitteet (tai tulkitsee ne esim. olemassa olevista kaupunkistrategian tavoitteista). Nyt kun askeleita on jo kaksi, voi ennustaa, että liike jatkuu. Eli siitä se lähtee!

Laajasta työttömyydestä laajaan työvoimapulaan

Viimeiset vuodet ovat olleet työllisyydenkin näkökulmasta todellista estejuoksua. Talouden uutisointi on välillä synkkääkin synkempää aiheuttaen epävarmuutta varmasti jollain tasolla meille jokaiselle. Erotammeko uutisvirrassa onnistumisiamme? Eräs myönteinen signaali oli heinäkuun Ylen uutinen Suomen työllisyysasteesta. Työllisyysasteemme on jo 74 % ja nousu selittyy lähes kokonaan naisten kohentuneen työllisyystilanteen johdosta. Myös työttömyys jatkaa positiivista kehitystä tällä viikolla julkaistun TEM:n työllisyyskatsauksenkin valossa.

Eräänä ilonaiheena pidän myös työllisyyden edistämisen ministerityöryhmän heinäkuisia linjauksia TE24-uudistuksesta. Muutokset ovat verrattain suuria ja niistä välittyy ratkaisukeskeisuus. Eteneminen lausuntovaiheesta on ollut suoraviivaista ja lakiesitystä kiirehditään eduskuntaan syyskuun loppuun mennessä.

Laajempi analyysi linjausten vaikutuksista on vielä itsellenikin epätarkka, mutta hyvä peruskäsitys on olemassa. Laajan työttömyyskriteerin painottaminen 50 prosenttiin luonnoksessa olleesta 30 prosentista oli vähintäänkin lievä helpotus. Raha menee nyt sinne, missä sille on suurempi tarve. Työikäisten kriteeri on silti edelleen 50 % painottaen TE-palveluiden luonnetta ja kytkentää laajempiin elinvoimatehtäviin.

Työllisyysalueiden muodostamisen poikkeussääntöjä tarkennettiin. Tosin täsmällisempi tulkinta olisi, että pikemminkin epämääräistettiin. Myönteistä on, että poikkeussäännön ehdottomasta minimityövoimarajasta (17.000) luovuttiin. Tilalle tuli vaade riittävästä rahoituksesta ja osaamisesta tilanteissa, joissa poikkeusta haetaan. Kuntien keskinäisen yhteistoiminnan muotoja työllisyysalueen tehtävienjaossa myös monipuolistettiin. Tarkennusten myötä uskoakseni moni 20.000 alittava työllisyysalue tulee hakemaan järjestämisvastuuta. Selvitys- ja todistelutaakkaa on tosin enemmän ja valmisteluaika on lyhyt. Lopputulemana on kuitenkin toimivampi rakenne, jossa turvauduttaneen myös laajempiin maakunnallisiin yhteistoimintakokonaisuuksiin tiettyjen erityispalveluiden osalta.

Palkkatuen myöntämisen mahdollistamisella kunnille itselleen on myönteinen vaikutus sekä rahoitukseen että palvelujärjestelmän toimivuuteen ja yhdenvertaisuuteen. Valtion asiakastietojärjestelmän käyttövelvoite on sekin ainakin lyhyellä tähtäimellä oikeansuuntainen linjaus. Digiprojektit ottavat aikansa ja tähän uudistuksen lykkääminen 1 kk ei ehkä ihan riitä… Uudistus on siis nyt virallisesti pikemminkin TE25–uudistus kuin TE 1.12.2024–uudistus.

Eräs polttava ongelma on kuitenkin syytä nostaa esiin. Tähän havahduin eräässä käynnissä olevassa TE24-palvelusuunnitelma- ja ekosysteemityössä. Pohdimme, miten saisimme uuden TE-palveluiden valtionosuusrahoituksen logiikan toimimaan kaupungin omassa budjetoinnissa. Jatkossahan rahoitus kasvaa ”automaattisesti” työttömyyden kasvaessa ja päinvastoin – valtionosuusjärjestelmän tilastoviiveet huomioiden. Laaja työttömyys on viime vuodet sahannut aika tavalla. Tämä sahaus muuttaa suoraan kuntien saamia valtionosuuksia. Pitkäaikaistarkastelu 15 vuodelta osoittaa, että vaihtelu on keskimäärin jopa 10 % vuodessa. Joukkoon mahtuu peräkkäin samankaltaisia vuosia sekä todella reippaita vaihteluvuosia.

Laaja työttömyys olisi sujuva kriteeri ohjaamaan kunnan omaa budjetointia, mutta onko se sittenkin liian yksioikoinen? Työttömyyden suurimmat vaihteluthan tulevat sellaisista ryhmistä, jotka eivät välttämättä julkista TE-palveluita tai ainakaan niiden sisällä kustannuksiltaan arvokkaampia palveluita tarvitse. Vasta suuren työttömyyden hellittäessä (kun vedenpinta on laskenut), paljastuvat suurimmat kivet, karikot ja ongelmat. Rakenteellinen työttömyys on tällainen esiin pistävä ongelma, joka erottuu selvimmin juuri hyvän työllisyyden aikana – siis aikana, jolloin rahoitus laskee.

Vähintään yhtä suuri hyvän suhdanteen ongelma on työvoimapula. Tätä toistellaan, mutta sen merkitykseen ja vaikutuksiin esim. yritysten tuotantopanosten vajaakäytöstä tai kilpailukyvyn hyytymisestä ei ainakaan paikallistasolla saa nyt oikein otetta. Ilmiötä ei ole osattu vielä ehkä riittävästi tilastollisesti kuvailla, jotta se aidosti ohjaisi toimintaa. Tai jos on, ratkaisut ovat olleet yksipuolisia: Työvoimapula on nähty tähän mennessä voittopuolisesti työnhakijoiden määrällisenä tai laadullisena ongelmana. Entäs työnantajat ja työpaikat?

Työvoimapulan mittakaavaa voisi havainnollistaa yksinkertaisella laskukaavalla: avoinna olevat työpaikat kerrottuna avoimien työpaikkojen keskimääräisellä aukioloajalla. Kun tätä tilastoa katsoo pitkällä aikavälillä, paljastuu, että koronakriisin jälkeinen työvoimapula on jopa 3–5 kertainen (!) suhteessa 10 vuoden pitkään trendiin ennen koronaa. Toki laskukaava korostaa ongelmaa ja kirjauskäytännöt sekä työmarkkinat ovat myös muuttuneet. Tarjolla on ehkä enemmän, mutta pienempää: vuokraa ja keikkaa.

Kaikesta huolimatta ilmiö ”laajasta työvoimapulasta” tulisi nostaa nykyistä suurempaan tarkasteluun myös työvoimapalveluissa. Meille on jo syntynyt uudenlainen rakenteellinen ongelma, joka kohdistuu tiettyihin toimialoihin ja työnantajiin. Listaisin myös tietyt työmarkkinoiden työnvälitys- ja työsuhdemallit osaksi tätä vyyhtiä.

Vanha toimiva ratkaisu on edelleen petrata hakijoiden osaamista ja valmiuksia. Tämän rinnalla tulisi myös petrata työpaikkoja ja työnantajia – kohdennetusti. Hekin tarvitsevat apua, mutta mitä heille sitten pitäisi tarjota? Joitain ratkaisuja tunnistimme keväällä julkaistussa tutkimuksessa. Suosituksena kaikille TE24-palveluita suunnitteleville on selkeä: Varatkaa riittävät panokset ja suunnitelkaa laaja ekosysteeminen palvelutarjoama rakenteellista laajaa työvoimapulaa kärsivien työnantajien auttamiseen!

Onko 20 000 työvoimapohja riittävä?

Työllisyyden edistämisen ministerityöryhmä vahvisti 30.8.2021 TE2024 -uudistuksen ensimmäiset perusperiaatteet: Linjaus koski järjestämispohjaa: TE-palvelut siirrettäisiin kunnalle tai useammasta kunnasta muodostuvalle yhteistoiminta-alueelle, jonka työvoimapohjan on oltava vähintään 20 000 henkilöä. Näin turvataan, että TE-palveluiden järjestämiseen on riittävästi resursseja ja että palvelut ovat yhdenvertaisesti työnhakijoiden saatavilla kaikkialla Suomessa. Toinen linjaus saatiin 28.9.2021. Tämän mukaan kunnille edellä mainituin järjestämiskriteerein siirrettäisiin laajat TE-tehtävät. Näitä olisivat henkilöasiakkaiden ja työnantajien sekä yrittäjien palvelut mukaan lukien työllisyysmäärärahat ja hankintatehtävät. Kolmas linjaus on odotettavissa marraskuussa ja se sisältänee päätöksiä tehtävien rahoittamisesta sekä rahoitusvastuusta ja sen kompensaatiosta.

Ensimmäinen linjaus 20 000 järjestämislaajuudesta on jo kuulemani mukaan käynnistänyt pohdinnan kunnissa riittävätkö omat rahkeet, keitä tarvitaan mukaan tai mihin kimppaan liittyä. TEM julkaisi sivuillaan vaaditun työvoimamäärän täyttävien kuntien listan sekä havainnekuvan. Vain 27 kuntaa täyttää kriteerin suoraan. Oletettavaa kuitenkin on, että vain harva, jos kukaan, järjestäisi palvelut täysin itsenäisesti. Toimivasta kuntayhteistyöstä muodostuukin koko uudistuksen perusta.

Kuntayhteistyön rakennusvaihe on kriittinen. Kunnat pääsevät pohtimaan kokonaisuuttaan sekä omalta osaltaan että yhdessä muiden kuntien kanssa. Yhteistyölle on lukuisia vaihtoehtoja. Toimiva kokonaisuus syntyy, kun kaikki yhteistyöalueen kunnat kokevat kokonaisuuden omakseen. Työvoimapohjakysymyksen (20 000) ympärille rakentuu useita eri tarkastelunäkökulmia, joista yhdeksää olen esitellyt alla. Lista ei ole kaikenkattava ja voi täydentyä, kun tieto lisääntyy. Yhteistyön valmistelu on suurelta osin tiedolla johtamista.

1 – Tehtävät ja tehtävätasot: Kunnille on uudistuksen myötä siirtymässä lähes 100 uutta tehtävää. Asiakkaille (työnhakija, työnantaja, yrittäjä) tarjottavat peruspalvelut hoitunevat jokaisessa kunnassa. Tärkeä arvo uudistuksessa on lähipalvelujen kehittäminen ja näiden palvelujen kokoaminen lähelle asiakasta yksiin käsiin. Näiden rinnalla uudistuksen myötä kuntien vastuulle tulee paljon sellaisia tehtäviä, joita monin eri syin olisi järkevä koota yhteen esimerkiksi kustannussäästöjen nimissä tai osaajien saamiseksi näihin tehtäviin.

2 – Osaamisen jakaminen: Tehtävistä osa vaatii erityisosaamista, jota edellä kuvatun mukaan on mielekäs pohtia keskittäviksi. Toisaalta kuntien välillä voi olla jo tälläkin hetkellä työnjakoa eri osaamisalueiden välillä. Uudistuksen lisäarvo syntyy, kun TE-asiantuntijoiden osaaminen ja kuntien osaaminen kohtaavat toisensa. Eri osaamisalueita kannattaa jakaa myös kuntien välillä sen sijaan että kaikki osaaminen vain keskittyisi. Osaamisporfolion rakentaminen ja kehittäminen yhteistyöalueen sisällä kuntien välillä on hyödyllistä ja tätä kannattaa myös ennakoida hyvissä ajoin. Avainosaaminen on uudistuksen ehdoton ajuri ja sen veto- ja pitovoimasta tulee olla kiinnostunut.

3 – Rahoitus: Uudistuksen rahoituskokonaisuus sekä kannustinmallin vaikutus yhteistyöalueen dynamiikkaan on merkittävä. Kunnille ollaan kompensoimassa sekä tehtävät että uuden kannustinmallin lisävastuut täysimääräisinä. Näillä näkymin rahoitus kanavoituu yleiskatteisen valtionosuuden kautta. Raha tulee jokaiseen kuntaan, ei yhteistyöalueelle. Sovittavaa riittää siitä, missä määrin rahaa kukin satsaa yhteisiin tehtäviin ja millä perustein. Rahan riittävyys kuntien omiin tehtäviin ja yhteistyöalueiden yhteisiin tehtäviin on kolikon toinen puoli. Toista puolta edustaa tietenkin kannustinmalli, joka taatusti mietityttää jokaista kuntaa erikseen. On ilmeistä ja järkevää, että yhteistyöalueen toimintaan tai yhteisten tehtävien hoitoon rakennettaisiin ja sovittaisiin kuntien välillä myös omat taloudelliset kannusteet ja ohjauskeinot. Nämä tulisi olla samansuuntaiset peruskuntien kannustinmalliin ja tehtäviin nähden. Tämä(kin) malli kannattaa suunnitella hyvin!

4 – Muu uudiskokonaisuus: TE2024 -uudistus toteutuu muutoskokonaisuutena, johon liittyvät monet muutkin asiat, mm. palvelu-uudistus sekä tietojärjestelmien uudistaminen. Nämä palaset ulottuvat käytännön työn tasolle, jota kautta vaikutukset kuntien välisen yhteistyöhönkin tulevat esiin – tietenkin tehtävänjaosta riippuen.

5 – Yhteistoimintamuoto: Tehdyn linjauksen mukaisesti kunnat voivat muodostaa yhteistyöpohjan suhteellisen vapaasti. Velvoitteita ovat vain 20 000 minimityövoimapohja, sekä perälauta sille, että jokainen kunta kuuluisi johonkin tällaiseen kokonaisuuteen. Sopimisen muodot tulevat kuntalain 8. luvun eri vaihtoehdoista. Toimivia malleja ovat mm. kuntayhtymä, yhteinen toimielin (isäntäkunta) sekä sopimus virkatehtävien hoitamisesta. Esimerkkinä nostettakoon, että kuntakokeiluiden yhteistoiminnassa on noudatettu pääasiassa (jopa pelkästään?) sopimusta virkatehtävistä. Eri yhteistoimintamalleilla voi olla isokin merkitys yhteistyölle ja toiminnan ohjaamiselle.

6 – Keskeiset yhdyspinnat: Nykyisin monialaisilla tai yhteensovitettavilla palveluilla ymmärretään erityisesti työvoima- ja sotepalvelut. Tämä yhdyspinta onkin hyvin keskeinen. Voidaan kuitenkin sanoa, että kuntien TE2024 -palveluratkaisu on muidenkin palvelua tarvitsevien asiakkaiden osalta monialainen ja yhteensovittava: Keskeisiä yhdyspintoja ovat Sote-alueiden lisäksi Kelan vakuutuspiirit (TYP-työn kautta), osaamisen kehittämisen palveluiden osalta koulutuksenjärjestäjät (jotka ovat muodostuneet kuntayhteistyönä) sekä paikalliset ja alueelliset elinkeino- ja yrityspalvelut (kuten elinkeinoyhtiöt, joissa on monesti myös osakkaina useita kuntia). Kuntien TE-palveluiden järjestämiskokonaisuuden tulisi toimia tehokkaasti yhteen näiden yhdyspintojen ja niiden takana olevien organisaatioiden, toiminta-alueen sekä yhteistyörakenteiden kanssa.

7 – Luontainen yhteistyö: Yhteistyö kuntien välillä työllisyyspalveluissa ei suinkaan ole uusi asia palvelurakenneuudistukseen siirryttäessä. Kunnat ovat pitkään tehneet sopimuksellista yhteistyötä mm. TYP-työssä. Useilla alueilla Sote-yhtymät ja jossain myös koulutuskuntayhtymät ovat ottaneet vastuulleen kuntien työllisyystehtäviä. Myös erilaisia projekteja on toteutettu kuntien kesken yhteistyöhön perustuen. Kuntayhteistyönä on laadittu ylikunnallisia työllisyysstrategioita sekä -ohjelmia. Työllisyyden kuntakokeilut (nyt jo kolmannet laatuaan) ovat myös hyvä luontainen yhteistyöpohja, jonka varaan järjestämiskokonaisuuksia voi ryhtyä hahmottelemaan. Toivottavasti kokeilukonsortiot ovat edelleen avoimia myös uusille tulijoille!

8 – Työvoiman liikkuvuus ja osaavan työvoiman saatavuus: Yhteistyöalue muodostuu hallinnollisena kokonaisuutena. Tämä ei tarkoita, että työnhaku tai osaavan työvoiman hankinta noudattelisivat näitä rajoja. Lainsäädännöllisesti olisi pikemminkin varmistettava, että näin ei tapahtuisi, vaan työn ja tekijän kohtaaminen olisi hallinnosta riippumatonta, vapaata ja dynaamista. Hallinnon ja toimintamallien pitäisi vahvistaa tätä vapaan liikkuvuuden ja dynaamisuuden tavoitetta, ei rajata sen toteutumista. Jotta näin toteutuu, tulee asiakasnäkökulma työvoiman liikkuvuudessa sekä osaavan työvoiman saatavuuskysymykset ottaa keskeisinä huomioon kuntayhteistyöpohjaa rakennettaessa. Yritysten tarpeet kannattaa kuulla tarkalla korvalla ja tietoa esimerkiksi kuntien välisestä pendelöinnistä sekä työpaikkaomavaraisuudesta kannattaa hyödyntää.

9 – Onko työvoimapohja 20 000 riittävä? Viimeinen näkökulma pyrkii antamaan perspektiiviä alussa esitettyyn kysymykseen. Huomiota kannattaa kiinnittää myös isoihin trendeihin: Tilastokeskus julkaisi syyskuussa 2021 uuden väestöennusteen ulottuen vuodelle 2040. Tein tietyn oletusmuuttujin tästä ennusteesta uuden ennusteen: työvoimaennusteen. Ennuste on tehty kuntakohtaisesti ja siinä tarkastellaan työvoimamäärän muutosta kolmena ajanjaksona; 5, 10 ja 15 vuoden horisonteissa: 2021–2025; 2021–2030 sekä 2021–2035. Ennusteen mukaan iso osa kunnista näyttäisi menettävän työvoimapohjaansa jopa 20–35 prosenttia 10–15 vuoden aikajänteellä. Tämä tarkoittaisi siis sitä, että liian tiukka sovitus 20 000 työvoimapohjasta voi johtaa ongelmiin. Jos raja on häilyvä, on oletettavaa, että sääntely kiristyy. Työvoima on valtion erityissuojeluksessa ja valtion onkin varmistettava, että palvelut turvataan, viime kädessä sääntelyä lisäämällä. Ylisääntely voi puolestaan olla haitallista järjestelmän toimivuudella ja parhaiden ratkaisujen kehittämiselle kuntatasoisesti. Kaukaa viisasta olisikin rakentaa yhteistoiminta-alueet mieluummin 30 kuin 20 tuhannen minimimuottiin, ja tietenkin useissa tapauksissa paljonkin tätä suuremmiksi. Tämä ei oman käsitykseni mukaan olisi pientenkään kuntien haitaksi vaan pikemminkin hyödyksi.

Työvoimaennuste löytyy kotisivuiltani.

Uusi kannustinmalli kunnille muuttaa työvoimapalvelut perustavalla tavalla

Hallitus päätti puoliväliriihessä TE-palvelujen siirtämisestä kunnille 2024. Siirron yhteydessä kunnille luodaan uudenlainen kannustinmalli työllisyyden edistämiseen. Pelkkä tehtävien siirto valtiolta kunnille olisi mm. Saksan esimerkkien perusteella saattanut jopa heikentää työllisyyttä. Nykymuotoisen työmarkkinatuen kuntaosuusjärjestelmän arvioitiin puolestaan johtavan yksipuoliseen palveluiden tarjoamiseen, osaoptimointiin ja kustannusten siirtelyyn kunnilta valtiolle. Ratkaisuksi ja perusteluksi tulevalle kuntaratkaisulle muodostuikin uusi kannustinmalli. Kannustinmallin turvin työvoimapalveluiden siirron vaikutusten arvioitiin VM:n laskutavalla olevan noin 7000-10000 uutta päätösperäistä työpaikkaa.

Uuden kannustinmallin perusperiaatteita on neljä: kannustinmalliin kuuluvien etuuslajien harmonisointi, maksuvastuun aikaistaminen, maksuvastuun nykyistä tiiviimpi porrasteisuus sekä aktivoinnin ja maksuvastuun välisen kytkennän poistaminen. Perusfilosofia kannustinmallissa olisi nykyisenkaltainen: lisääntynyt kustannusrasite kompensoitaisiin kuntatalouteen ja työllisyystulokset näkyvät konkreettisina säästöinä. Kannustinmallin ohjausvaikutuksen varmistamiseksi olisi mielekästä säilyttää nykyinen kouriintuntuva Kelan laskutuskäytäntö sekä avoimet tietojärjestelmät, josta kehitystä eri muuttujilla voi läpinäkyvästi seurata. Kannustinmalli tarkentuu jatkovalmistelussa.

Uudistuksen taloudellisen mittakaavan perusteella voi ennakoida muutoksen dynaamisten vaikutusten laajuutta. Vaikka oma laskentatehoni ei vastaa ministeriöiden ja tutkimuslaitosten arviointiosaamista, voidaan tulitikkuaskin takakanteen hahmotella esimerkiksi seuraavaa:

Nykyinen työmarkkinatuen kuntaosuusjärjestelmän mittakaava on 0,54 mrd. Tässä summassa koronan vaikutuksia on taitettu laskemalla keskiarvo 2019 ja 2020 kustannuksista. Summa sisältää passiivimenot, sekä sen säästöosuuden, jonka kunnat aktivoinnilla suoraan väistävät (olettamalla aktivoinnin kustannus = kelamaksun säästö). Tämä summa edustaa 1,6 % vuoden 2020 kuntatalouden arvioidusta toimintakatteesta poistot mukaan lukien.

Kannustinmalli muutos lisäisi mekanismin painoa kuntatalouteen ainakin 400 miljoonalla, jopa enemmän. Muutos tulisi voimaan tilanteessa, jossa kuntataloudesta 59 % siirtyy perustettaville hyvinvointimaakunnille. Uuden kannustinjärjestelmän osuus kuntataloudesta olisi muutostilanteessa jo 6,7 %.

Mittakaavaa voi laajentaa dynaamiseksi huomioimalla myös palvelut osaksi kokonaisuutta. Kuntaliiton arvion mukaan kunnat käyttävät työllisyys- ja elinvoimapanoksiin 1 mrd. vuodessa. Arvio sisältää mm. elinkeino- ja nykymuotoiset työllisyyspalvelut (ennen kokeiluja), työllistymistä edistävä sote-palvelut sekä Kelamaksun. Tämä tarkoittaa nykyisellään 3 % osuutta kuntataloudesta.

Vuoden 2024 tilanteessa kannustinmallin lisäksi myös julkiset työvoima- ja yrityspalvelut ja niitä vastaavat rahat siirtyisivät kunnille. Näiden tehtävien kainaloon on syytä huomioida myös palkkatukien myöntämiseen liittyvää taloudellista painoarvoa STM:n perusrahoituksen puolelta. Samoin työllisyys- ja osaamispalveluiden sekä koto-palveluiden vahvistuvan yhteyden myötä osa jatkuvan oppimisen rahoituksesta voidaan huomioida kokonaisuuteen. Tässä yhteydessä paino on huomioitu 17 prosenttiin 2. asteen rahoituksesta (200 me). Tehtäväpohjainen rahoitus yhdistettynä kannustinmalliin kasvattaa työllisyyden edistämisen rahallisen painoarvon kuntataloudessa noin 12 prosenttiin.

Kokonaisuuteen on syytä huomioida edellistäkin laajemmin kuntien muuttuva rooli sote-uudistuksen jälkeen. Vaikka kunnallisveron suhteellinen osuus laskee 9 %-yksikköä, yhdistettynä kiinteistö- ja yhteisöveroihin, niiden yhteenlaskettu osuus koko kuntatalouden rahoituksesta kohoaa 71 %. Tämä on suhteellisesti 2 %-yksikköä nykyistä suurempi osuus. Tulevaisuuden kuntakonsepti on kiistatta elinvoimakonsepti. Tässä kokonaisuudessa työllisyyden edistämisen salkku on erittäin painava.

Nykyinen Kelamaksu ohjaa kuntia kohdentamaan palveluitaan pitkäaikaistyöttömiin ehkäisten ja hilliten pääasiassa työttömyyden haitallisia sosioekonomisia vaikutuksia. Uusi työllisyyden kannustinjärjestelmä asettuu kiinteäksi osaksi koko kuntien ja kaupunkien laajaa elinvoiman kehittämistä. Työllisyyden kuntatalousvaikutusten osaamisesta ja hallinnasta tulee päätöksentekijöiden, ylimmän johdon ja työllisyysvastaavien tiedolla johtamisen keskeinen strateginen tehtäväalue.

Palkkatuen vaikuttavuutta kehittämään

Palkkatuen vaikuttavuudesta on saatavilla tuoretta tutkimustietoa ja aihe esiintyy mm. TEM:n tuoreessa virkamiespuheenvuoroissakin. Hämmästyisin, ellei palkkatuesta jotain sanottaisi tulevassa hallitusohjelmassa.

Palkkatuen vaikuttavuus on kestoaihe, jonka perusteella tukia on pyritty suuntaamaan ja kysyntää lisäämään eri sektoreille. TE-hallinto tilastoi kolmannesvuosittain tukijaksojen vaikuttavuutta. Tilastot perustuvat rekisteriajoon ja niiden ulkopuolelle jäävät henkilöt, jotka häviävät eli eivät palaa TE-asiakkuuteen (esim. jätä työnhakuaan voimaan, jää työttömäksi tai siirry muihin työttömyysturvaperusteisiin palveluihin). Poistuminen asiakkuudesta onkin ydintavoite. Tiedollisesti tätä rekisterien ulkopuolelle jäävien kohtaloa paikataan yleisellä tasolla vuosittain julkaistulla TEM:n erillisanalyysillä.

Jatkojalostimme TE-hallinnon vaikuttavuustilastoja ja laadimme em. aineistoon pohjautuen oikaisukertoimet. Niiden ansiosta voimme arvioida  reaaliaikaisemmin ja tarkemmin palkkatuen vaikuttavuutta sekä yleisesti, sektoreittain että kunnittain. Noin 150 suurimmasta kunnasta saa luotettavia tilastoja myös kuntakohtaisesti työnantajasektoreittain. Kunnittaisen yleistilaston olemme julkaisseet nettiin: Tutustu palkkatuen vaikuttavuuteen 2019-2021 omassa kunnassasi!

***

Tarkempi vertailu osoittaa, että yritystyöllistäminen on kiistatta vaikuttavampaa (avoimille 41%) kuin kuntien ja järjestöjen työllistäminen (14%). Yritysten paremmuuteen palkkatukityöllistäjänä päätyy myös valtioneuvoston kanslian tilaama tutkimus. Siinä todetaan, että yritysten tukijaksot nostavat työllistyneiden ansiotuloja, lisäävät kokonaistyökuukausia ja vähentävät työttömyysriskiä paremmin kuin muiden sektorien tukijaksot. TEM:n virkamiespuheenvuorokin linjaa, että työvoimapalveluiden resursseja kohdennetaan tehokkaampiin välineisiin, kuten yksityisen sektorin palkkatukeen.

Johtopäätökset eivät kuitenkaan saisi olla liian yksioikoisia. Kuntien vaikuttavuutta laskee lähes automaattisesti ikääntyneiden lakisääteinen työllistämisvelvoite, jossa pelin henki on mahdollistaa paluu ansiopäivärahalle. Mm. työllisyyden kuntatalousvaikutusten selvitysten mukaan, jopa 30-50% kaikista palkkatukisuhteista kunnilla on jo tällä hetkellä velvoja. Jos nämä eliminoidaan tarkastelusta, kuntatyöllistämisen vaikuttavuus kohoaisi 20%-yksikköön.

Kuntien ja järjestöjen heikomman vaikuttavuuden taustalla on myös erilainen kohderyhmävalinta ja peruste työllistää. Kunnat ja järjestöt työllistävät pääsiassa heikommassa asemassa olevia ja peruste on palvelullinen. Yrityksillä – kuten aina toistellaan – perusteena on aina työvoiman tarve, ei tuki sinänsä. Seula on tiukempi.

Olisikin parempi sivuuttaa tämän tyyppinen vertailu ja keskittyä kehittämään vaikuttavuutta työnantajasektoreittain erityispiirteet huomioiden. Eri sektoreille voisikin räätälöidä vielä nykyistä kohdennetummat palkkatukimekanismit, vaikuttavuustavoitteet sekä korvamerkitymmät resurssit.

***

Kunnat ovat palkkatukityönantajana suurin. Vuonna 2018 palkkatukijaksoja päättyi kuntatyönantajilla n. 11 000, seuraavaksi yrityksissä n. 9300 ja järjestöissä n. 5500. Määrät ovat oikaistuja. Niistä on eliminoitu jatkotukipäätökset, jotka kertautuvat erityisesti yritysten jaksoissa (jatkopäätöksiä kolmannes).

Kunnat voivat vaikuttaa palkkatuen kysyntään myös epäsuorasti tarjoamalla esimerkiksi palkkatuen kuntalisiä järjestöille ja yrityksille. Kuntien yrityspalvelut ja työllisyyspalveluiden työnetsintä ovat aktivaattoreina myös yhä useamman yrityksen palkkatukipäätöksen taustalla. Yksi suuri mahdollisuus piilee myös kuntien hankinnoissa, joissa kannattaisi nykyistä laajemmin ottaa käyttöön palveluntuottajan työllistämisvelvoitteet. Kuntien satsaukset palkkatukityöllistämiseen edellä kuvatulla laajuudella ovat vuositasolla ainakin 100-150 miljoonaa. Kunnat ansaitsisivat oman esim. ilmiöpohjaisen kansallisen ohjelmansa palkkasuhteisen työllisyyspalvelun kehittämiseen. Edellä kuvatun mukaisesti ohjelma heijastelisi hyötyjä myös järjestöihin ja yrityksiin sekä julkisiin hankintoihin.