Ovatko työllisyyskokeilut tutkimushöttöä?

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilut eivät juuri millään mittarilla täytä tutkimuksellista kokeiluasetelmaa. Kokeiluryhmä on liian suuri eikä edes satunnainen. Vertailualueita on hankala muodostaa. Ymmärrän taloustutkijoiden huolen, joista kärkevimpiä on esittänyt Hannu Karhunen Helsingin Sanomissa ja Aamulehdessä helmikuun lopussa.

Kokeilujen valtakunnallinen mittarointi kuukausittain tuonee esiin hyödyllistä tietoa toimeenpanon onnistumisesta, mutta isompia vaikutuksia näillä mittareilla on vaikeampi todistaa. Kokeilujen arviointiin nk. VNTEAS-tutkimushankkeena kasaantuukin mielenkiintoa ja paineita. Tutkijaryhmän muodostavat tällä kertaa VATT ja Tampereen yliopisto. Varmasti tällä ryhmällä hyviä näkökulmia syntyykin, mutta koska ja mihin tarkoitukseen?

Kokeilujen tulosten kannalta tärkein merkkipaalu ei ole tulevan tutkimusraportin johtopäätösosiossa, vaan jo paljon aiemmin – ensi kuussa! Tällöin hallituksen on puolivälitarkastelun yhteydessä määrä päättää pysyvästä palvelurakenteesta. Kuntakenttä teki yhdessä tästä joulun alla oman ratkaisumallinsa.

Jos hallituksen päätös palvelurakenteesta noudattelee kuntien tahtotilaa, antaa se todenteolla pontta kokeilujen toteuttamiselle. Kokeiluista rakentuu tällöin pilotteja tulevaan palvelumalliin ja kokeilujen osavastuulla olisi vetää myös muu kuntakenttä, TE-toimijat ja sidosryhmät muutokseen mukaan.

Jos päätös ei olisi kuntien mieleen, menee kokeilujen tuloksilta, tuhansilta työtunneilta ja jo investoiduilta miljoonilta euroilta pohja pois. Tuskaisinta olisi, jos selkeää päätöstä ei nyt syntyisi ja jäätäisiin välitilaan, jossa kukaan ei tiedä mitään tulevasta. Tämä olisi omiaan ruokkimaan myös institutionaalista kilpailua, kärjistynyttä edunvalvontaa ja tulosten kampittamista. Kysymys tuloksista on siis vahvasti poliittinen ja niin pitääkin. Päätöksentekijöiden pitää nyt osoittaa riittävän selkeä suunta, minne mennään. Tutkimuksien ja arviointien taakse ei nyt ehdi tai pääse. Työllisyyskokeilua ei tehdä tutkimuksia vaan asiakkaita varten – se ei siis ole tutkimus- eikä toivottavasti myöskään päätöksentekohöttöä.

Kunnat yksimielisiä julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden palvelurakenteen suunnasta

Mikko Kesä Oy toteutti tammi-helmikuussa 2020 kyselyn kuntien työllisyysvastaaville julkisten työvoimapalveluiden kehittämiseksi. Kysely ajoittui hetkeen, jolloin ministeriö valmistelee työllisyyden kuntakokeilulainsäädäntöä. Kysely suunnattiin ensisijaisesti niille kunnille, jotka eivät hakeutuneet tai päässeet kokeiluun. Vastauksia tuli yhteensä 57 ja ne edustivat valtaosin yli 15 000 asukkaan kuntia. Tutkimuksesta on laadittu raportti ja sen ovat saaneet kiitokseksi kaikki kyselyyn vastanneet. Alla yhteenveto tuloksista, jossa kursiivilla hieman omia tuntoja ja tulkintoja tuloksista.

  • Kyselyssä ollaan lähes yksimielisiä siitä, että hallitusohjelman kirjaus kuntien roolin lisäämisestä työllisyyspalveluiden järjestäjänä on hyvä tavoite (keskiarvo 4,44 asteikolla 1-5).
  • Kunnat näkevät, että kunnille voitaisiin siirtää erityisesti asiakkaan palveluprosessin hoito (ml. tuki-, neuvonta ja ohjaustehtäviä) ja asiakastietoa. Kunnat haluavat myös sopia työkokeiluista sekä oikeuden päättää osittain palkkatukien käytöstä.
  • TE-henkilöstön ja yrityspalveluiden siirtoa valtaosa kunnista toivoo vain osittain. Tämä tulos viestii siitä, että työtä haluttanee tehdä enemmän TE-henkilöstön kanssa sekä yrityspalveluissa rinnakkain.
  • Avokommenteissa korostui selkeimmin kohderyhmärajaus: toivottiin vaikeasti työllistyvien vastuuta kunnille ja TE-hallinnolta vahvaa panostusta työttömyyden alkuun.
  • Kysely osoittaa, että kuntakenttä on varsin yksimielinen siitä, miten julkista työvoimapalvelurakennetta voisi kunnallistaa. Kuntakokeilut eivät siis toimi vedenjakajana erisuuntaisista kehittämisvisioista kunnissa. Kuntakokeilut voisivatkin toimia pikemminkin pilotointiprojekteina tarjoamaan hyviä käytäntöjä myös ei-kokeilukunnille. Kaikki kokeilujen ulkopuolelle jääneet olivat kiinnostuneita kokeilujen tuottamasta tiedosta ja kokemustenvaihdosta ja suurin osa myös tiiviimmästä yhteistyöstä kokeilupaikkakuntien välillä.
  • Kyselyn tuloksista erottuu myös, että kuntakenttä on haluamassa aiempaa rohkeammin kokonaisvastuuta työllisyydenhoidosta. Esimerkiksi aiemmassa kyselyssämme työmarkkinatuen kuntaosuuden uudistuksesta, kunnat olivat selvästi varovaisempia omasta roolistaan. Aiemmin on painottunut toiveet TE-toimiston vahvemmasta panoksesta. Kunnille on toivottu vain osavastuuta rajatuista tehtävistä sekä asiakastietoa. Tämän kyselyn palaute on selvempi sille, että vaikeasti työllistyvien kokonaisvastuu tulisi siirtää kuntiin. Ehkä rohkaisua näkemyksille ovat tuoneet sekä edellisen hallituskauden onnistuneet kokeilut, mutta myös hallitusohjelmassa oleva selkeä kirjaus kuntien roolista.

Rohkeutta hankinnoilla työllistämiseen

Olin heinäkuun alussa pitämässä esitelmän hankinnoilla työllistämisestä Ruotsin ”Suomiareenalla” eli Almedalen weekilla. Puheenvuoro keskittyi erityisesti Suomen kuntien kannustimiin ja talousvaikutuksiin. Olimme Visbyssä yhdessä THL:n kehittämispäällikkö Ville Grönbergin kanssa, joka piti puheenvuoron työllistämisehdon käytöstä hankinnoissa kansallisten kokemusten näkökulmasta.

Minulle on muodostunut kuva, että ruotsalaiset ovat keksineet kaiken meitä paremmin ja heiltä pitäisi kopioida osa omaan työllisyyspolitiikkaammekin. Hankinnoilla työllistämisessä asia oli kyllä toisin. Vaikka aihepiiri on meilläkin kehittymässä, olemme kumppaneitamme kuitenkin selkeästi edellä. Isoin kotimainen edistymisaskel on tuoreen hallitusohjelmamme kirjaus, josta ruotsalaiset tuntuivat olevan todella vaikuttuneita:

Pääministeri Antti Rinteen hallituksen tavoitteena on, että julkisiin hankintoihin asetetaan ehto sosiaalisesta työllistämisestä.”

Kirjaus on herättänyt myös epäluuloja. Mikä on julkisen hankinnan määritelmä ja ketä se koskee, kuntiako pelkästään? Olen pohtinut, tuliko tämä kirjaus sittenkin liian aikaisin? Visbyn visiitti vahvisti kuitenkin itselleni käsityksen, että ei tullut. Eikä kyse ole Suomi-Ruotsi -maaottelusta, vaan siitä, että on hyvä olla konkreettinen ja riittävän iso tavoite, joka ohjaa valmistelua ja jäntevöittää kehittämistyötä. Olisikin ensiarvoisen tärkeää, että hallitusohjelman isoa tavoitetta edelleen kirkastettaisiin sen kunnianhimo säilyttäen. Enkä tarkoita sitä, että valmistelussa tai kehittämistyössä täytyisi tehdä liian suurta loikkaa kerralla. Ennakkotieto siitä, että TEM valmistelee vauhdittamisohjelmaa asian toimeenpanon tueksi, kuulostaa erinomaiselta. Tämä on hyvä tapa edetä.

Tarjoilin Almedalen Weekillä ratkaisuesitykseni, jota voitaisiin ehkä soveltaa meillä jatkossa, erityisesti kuntasektorilla. Idean taustalla on pelkistetty analyysi hankinnoilla työllistämisen evoluutiostamme. Sosiaaliset kriteerit tulivat käyttöön aluksi laatupisteissä. Painoarvot ovat olleet kuitenkin varsin vaatimattomia ja määritelmät laajoja. On ollut paikoin vaikea tunnistaa konkreettisia ja mitattavia vaikutuksia erityisesti sosiaaliseen työllistämiseen. Haasteellista on myös ollut, että vertailuissa huomioitiin aiemmat tai olemassa olevat meriitit. Mitään uutta nettolisäystä ei siis välttämättä ole syntynyt ja tätä kautta hankinnat ovat voineet jopa rajata markkinakilpailua ja uusien toimintamallien syntyä. Seuraava steppi oli työllistämisehdon esiinmarssi. Se tulee täyttää hankinnan ratkettua. Työllistämisehto on nousemassa parhaillaan kansallisena esimerkkinä valtavirraksi, mm. THL:n ja suurten kaupunkien esimerkillisten projektien ansiosta. Työllistämisehdon käyttämisen vahvuutena on se, että työllistäminen voidaan selkeästi kohdentaa ja siten mitata. Ehto tuo pääasiassa aina nettolisäystä markkinaehtoisen työvoimatarpeen päälle ja synnyttää myös terveemmän kilpailuasetelman. Epäillyksiä on toki tässäkin. Onko työvoimaa saatavilla, miten velvoite olisi helppo täyttää ilman hallinnon taakan siirtämistä yritykselle, miten hankintayksiköt suhtautuvat ylimääräiseen byrokratiaan, karkottaako ylimääräiset ehdot yritykset tarjouskilpailuista…?

Oma ideani olisi, että johdonmukaisella aikataululla Suomeen luotaisiin uudenlainen yhdistelmämalli nykykäytännöistä. Työllistämisehto olisi oltava selkeä, jotta uusia sosiaalisia työpaikkoja syntyisi aidosti. Hyvä tapa olisi kuitenkin viedä ehto pisteytykseen ja sallia siten myös sellainen palveluntarjonta, joka ei ehtoja täytä. Kilpailua lisätään sillä, että sosiaalisen työllistämisen pisteytys vietäisiin hintavertailuun laatuvertailun sijaan. Tähän tueksi pitäisi kehittää eräänlainen ”tasauslaskenta”, jossa tarjoushintaa hyvitetään (alennetaan) sosiaalisesta työllistämisestä syntyvillä mitattavilla julkisen/kuntatalouden säästöillä. Sosiaalitaloudelliset vaikutukset voitaisiin siis vähentää laskennallisesti tarjoushinnasta. Ensiajatuksena tämä malli tarjoaisi esimerkiksi:

  • Painoarvon kasvua: Kun sosiaalinen työllistäminen saadaan kytketyksi tarjoushinnan arviointiin, ilmiö pääsee marginaalista keskiöön. Ainakin kunnissa voisi käydä hieman samoin kuin työmarkkinatuen kuntaosuuden kanssa on käynyt. Prioriteetti nousee, kun ilmiö on käsiteltävissä talouden termein ja kontekstissa.
  • Joustavaa ja tiukempaa kilpailua: Yritys voi päättää seuraako ehtoa vai ei. Niiden yritysten, jotka eivät koe pystyvänsä ehtoa täyttämään, tulee ottaa tämä hinnoittelussaan huomioon. Työllistämisehdon hyväksyvä kanssakilpailijahan saa tasauksen, jonka alle oma hinta pitää asettaa.
  • Parempia marginaaleja ja kestävämpää työllistämistä: Ne yritykset, jotka noudattavat työllistämisehtoa, ovat varmasti keksineet itselleen parhaat tavat hyödyntää uusi sosiaalisin perustein työllistettävä työvoima. He saavat myös hieman paremman hintamarginaalin ja työllistämisestä voi tätä kautta tulla myös pitkäaikaisempaa ja kestävämpää.

Yllä oleva idea on toki kehitetty heinäkuisen hautomoviikon – vieläpä ruotsalaisen sellaisen – tarpeisiin ja kaipaa toki kotimaista terästystä. Eikä se, mitä lainsäädännön tai sen kokeilevan kehittämisen puolella tehdään, ole toivottavasti kaikki.

Haastankin taas erityisesti kuntia ottamaan kehittämistyötä omiin käsiin. Nyt on sille otollinen aika.. Mitä siis voisi jo tehdä?

  • Arvioida nykyisen hankintakapasiteetin sosiaalisen työllistämisen potentiaalin.
  • Tehdä kuntataloudelliset vaikutuslaskelmat.
  • Synnyttää tahtotilaa ja sitouttaa johto ja päätöksentekijät kehittämistyön taakse! Tämän muuten ruotsalaiset omissa hankinnoilla työllistämisen suunnitelmissaan ovat ottaneet ehkä meitä vahvemmin huomioon.
  • Luoda oma toimeenpanosuunnitelma.

Palkkatuen vaikuttavuutta kehittämään

Palkkatuen vaikuttavuudesta on saatavilla tuoretta tutkimustietoa ja aihe esiintyy mm. TEM:n tuoreessa virkamiespuheenvuoroissakin. Hämmästyisin, ellei palkkatuesta jotain sanottaisi tulevassa hallitusohjelmassa.

Palkkatuen vaikuttavuus on kestoaihe, jonka perusteella tukia on pyritty suuntaamaan ja kysyntää lisäämään eri sektoreille. TE-hallinto tilastoi kolmannesvuosittain tukijaksojen vaikuttavuutta. Tilastot perustuvat rekisteriajoon ja niiden ulkopuolelle jäävät henkilöt, jotka häviävät eli eivät palaa TE-asiakkuuteen (esim. jätä työnhakuaan voimaan, jää työttömäksi tai siirry muihin työttömyysturvaperusteisiin palveluihin). Poistuminen asiakkuudesta onkin ydintavoite. Tiedollisesti tätä rekisterien ulkopuolelle jäävien kohtaloa paikataan yleisellä tasolla vuosittain julkaistulla TEM:n erillisanalyysillä.

Jatkojalostimme TE-hallinnon vaikuttavuustilastoja ja laadimme em. aineistoon pohjautuen oikaisukertoimet. Niiden ansiosta voimme arvioida  reaaliaikaisemmin ja tarkemmin palkkatuen vaikuttavuutta sekä yleisesti, sektoreittain että kunnittain. Noin 150 suurimmasta kunnasta saa luotettavia tilastoja myös kuntakohtaisesti työnantajasektoreittain. Kunnittaisen yleistilaston olemme julkaisseet nettiin: Tutustu palkkatuen vaikuttavuuteen 2018 omassa kunnassasi!

***

Tarkempi vertailu osoittaa, että yritystyöllistäminen on kiistatta vaikuttavampaa (avoimille 41%) kuin kuntien ja järjestöjen työllistäminen (14%). Yritysten paremmuuteen palkkatukityöllistäjänä päätyy myös valtioneuvoston kanslian tilaama tutkimus. Siinä todetaan, että yritysten tukijaksot nostavat työllistyneiden ansiotuloja, lisäävät kokonaistyökuukausia ja vähentävät työttömyysriskiä paremmin kuin muiden sektorien tukijaksot. TEM:n virkamiespuheenvuorokin linjaa, että työvoimapalveluiden resursseja kohdennetaan tehokkaampiin välineisiin, kuten yksityisen sektorin palkkatukeen.

Johtopäätökset eivät kuitenkaan saisi olla liian yksioikoisia. Kuntien vaikuttavuutta laskee lähes automaattisesti ikääntyneiden lakisääteinen työllistämisvelvoite, jossa pelin henki on mahdollistaa paluu ansiopäivärahalle. Mm. työllisyyden kuntatalousvaikutusten selvitysten mukaan, jopa 30-50% kaikista palkkatukisuhteista kunnilla on jo tällä hetkellä velvoja. Jos nämä eliminoidaan tarkastelusta, kuntatyöllistämisen vaikuttavuus kohoaisi 20%-yksikköön.

Kuntien ja järjestöjen heikomman vaikuttavuuden taustalla on myös erilainen kohderyhmävalinta ja peruste työllistää. Kunnat ja järjestöt työllistävät pääsiassa heikommassa asemassa olevia ja peruste on palvelullinen. Yrityksillä – kuten aina toistellaan – perusteena on aina työvoiman tarve, ei tuki sinänsä. Seula on tiukempi.

Olisikin parempi sivuuttaa tämän tyyppinen vertailu ja keskittyä kehittämään vaikuttavuutta työnantajasektoreittain erityispiirteet huomioiden. Eri sektoreille voisikin räätälöidä vielä nykyistä kohdennetummat palkkatukimekanismit, vaikuttavuustavoitteet sekä korvamerkitymmät resurssit.

***

Kunnat ovat palkkatukityönantajana suurin. Vuonna 2018 palkkatukijaksoja päättyi kuntatyönantajilla n. 11 000, seuraavaksi yrityksissä n. 9300 ja järjestöissä n. 5500. Määrät ovat oikaistuja. Niistä on eliminoitu jatkotukipäätökset, jotka kertautuvat erityisesti yritysten jaksoissa (jatkopäätöksiä kolmannes).

Kunnat voivat vaikuttaa palkkatuen kysyntään myös epäsuorasti tarjoamalla esimerkiksi palkkatuen kuntalisiä järjestöille ja yrityksille. Kuntien yrityspalvelut ja työllisyyspalveluiden työnetsintä ovat aktivaattoreina myös yhä useamman yrityksen palkkatukipäätöksen taustalla. Yksi suuri mahdollisuus piilee myös kuntien hankinnoissa, joissa kannattaisi nykyistä laajemmin ottaa käyttöön palveluntuottajan työllistämisvelvoitteet. Kuntien satsaukset palkkatukityöllistämiseen edellä kuvatulla laajuudella ovat vuositasolla ainakin 100-150 miljoonaa. Kunnat ansaitsisivat oman esim. ilmiöpohjaisen kansallisen ohjelmansa palkkasuhteisen työllisyyspalvelun kehittämiseen. Edellä kuvatun mukaisesti ohjelma heijastelisi hyötyjä myös järjestöihin ja yrityksiin sekä julkisiin hankintoihin.

***

Paljon voisi tehdä myös kunta- ja yksilötasolla. Isoissa kunnissa puhutaan miljoonien kokonaissatsauksista. Jos palkkatuella on vahva palveluperuste, on asiakkaaseen sijoitettava investointi huomattava. Tyta-vaikuttavuus vaihtelee suuresti (jopa 3500–14 000 €) riippuen mm. asiakasvalinnasta, työsuhteen kestosta ja siirtymisestä pysyvään työhön. Haastankin kaikki kunnat kehittämään vaikuttavuutta myös itse! Hyvä startti olisi selvittää itse omien asiakkaiden siirtymiä ja omaksua tiedolla johtaminen kehittämisen lähtökohdaksi. Olemme kehittäneet oman seurantapalvelun vaikuttavuuden todentamiseksi. Se noudattelee sekä yleisiä tietosuoja-asetuksia (GDPR) että kansainvälisiä mielipidetutkimuksen eettisiä periaatteitakin (ESOMAR). Tutustu siis mitä apua palkkatuen kehittämiseen saat meiltä.

Nyt tarvitaan luottamusta

Mielipidekirjoitus HS 16.2.2019:

Työttömyysturvaa on yksinkertaistettava, jotta lisätään kannustavuutta ottaa vastaan töitä. Itse väitän, että järjestelmä on jo melko yksinkertainen.

Yhtäältä keikkatyöntekijöiden toimeentuloa selvittäneen tutkimuksen ja toisaalta aktiivimallikyselyyn tulleiden lähes 3000 avopalautteen analysoinnin perusteella uskallan väittää, että yksi isoimmista epäkohdista on luottamuksessa: virkailija ei luota, että työtön tekee riittävästi työllistyäkseen, ja työtön ei luota saavansa apua todellisiin ongelmiinsa. Perustulon voi katsoa poistavan tämän epäluulon molemmilta osapuolilta.

Epäluottamus voi kuitenkin siirtyä ongelmineen toisaalle. Voimmeko luottaa julkisen talouden kestävyyteen, inhimilliseen perustoimeentuloon, eläkejärjeatelmään ja reiluihin työmarkkinoihin? Luodaanko näiden kautta vakaat olosuhteet työlle, vapaa-ajalle ja esimerkiksi perheen perustamiselle myös jatkossa?

Maailma on niin monimutkainen, että on epärehellistä esittää liian yksinkertaistettuja uusia ratkaisuja. Yhtä epärehellistä on esittää mammuttiuudistuksia, jotka lakaisevat muka kaikki ongelmat.

Kehitetään mieluummin olemassa olevaa järjestelmää, joka on systeemisesti juurtunut jo osaksi suomalaista yhteiskuntaa. Työttömyysturvan puolella päästään erittäin pitkälle älykkäillä digitaalisilla ratkaisuilla ja helpommalla käytettävyydellä.

Panostetaan kannustaviin ja yksilölliset tarpeet huomioiviin työvoimapalveluihin ja poistetaan niistä turha byrokraattisuus.

Lisää resursseja palveluihin saisimme ilman lisärahaa: suomalaiset kunnat panostavat jo nyt lähes kaksinkertaisesti sen verran rahaa työllisyyteen kuin valtiolla on työvoimapalveluissa.

Verrattain helpoin uudistuksin saamme nämä kuntien voimavarat tehokkaammin käyttöön valtion työvoimapalveluiden rinnalle kannustamaan ja helpottamaan työttömien työnsaantia ja tukemaan uusien työpaikkojen syntymistä.

Tärkeintä on vaalia monenkeskistä luottamusta.