Vaikuttavuuden tavoittelu ja todentaminen työllisyyspalveluissa sekä laajemmin työllisyyden ja elinvoiman edistämisessä on jo noussut isoon asemaan TE- ja Koto-uudistuksissa. Koko nk. hajautettua palvelujärjestelmää tullaan varmasti seuraamaan tarkasti valtakunnallisestikin. Yhtenäiset valtakunnalliset tavat ja tiedot eivät kuitenkaan yksin kerro riittävästi vaikuttavuudesta, saati ratkaise kaikkia tietotarpeita. Näen, että tarvitaan useampia erilaisia lopputulemia vaikutuksista.
Suositukseni on, että työllisyyden vaikuttavuuden ja tiedolla johtamisen toimintamallit sekä tulosten tulkinnat tehtäisiin kuntien omista lähtökohdista. Nämä kuntatasoiset mittaukset ja tulkinnat palvelujärjestelmän tuloksista ja vaikutuksista tulisi tunnistaa ja hyväksyä myös osaksi valtakunnallisia vaikutuksia. Tanskan mallinen kuntien ranking ei ole mielestäni ainoa oikea tapa arvioida kuntien ja työllisyysalueiden kyvykkyyttä saavuttaa työllisyysvaikuttavuutta.
***
Työllisyyden edistämisen vaikuttavuuden todentamiseen ei ole yhtä oikeaa tapaa. Yhdestä napista (Click) painamalla ei saada riittävän avaraa näkyä (View). Kompleksisiin kysymyksiin ei löydy yksinkertaisia vastauksia. Toisaalta on myös vältettävä tarpeetonta monimutkaistamista. Liian laajojen ja syvällisten tietomassojen ja analyysien tekeminen on omiaan hautaamaan alleen oleellisen. Helpoin ja toimivin sääntö edelleen on, että liike on sittenkin vaikuttavampaa kuin suunta: 100 työttömän auttaminen suurin piirtein vaikuttavasti on vaikuttavampaa kuin 10 työttömän auttaminen todella vaikuttavasti.
Lähestyn työllisyyden vaikuttavuuden kokonaisuutta omalla jäsennystavallani esimerkein varustettuna. Korostettakoon, tämäkin on vain yksi tapa muiden joukossa.
Työllisyysvaikuttavuutta voisi eritellä neljätasoisena.
Ensimmäisellä eli asiakas/yksilötason vaikutuksina voidaan mitata muutosta, jota tavoiteltavaan lähtötilanteeseen yksilöllisesti saavutetaan: Se voi olla esimerkiksi työkyvyn tai osaamisen kasvu sekä taloudellisen tilanteen sekä tähän liittyvän itsemääräämisoikeuden kohentuminen.
Taloudellisessa tilanteessa eli ansiotyön saannin vaikutuksissa keskitytään usein vain yhteen yksinkertaiseen vaikutusketjuun: työttömyydestä töihin. Julkisen kokonaistalouden kannalta oleellisempi kysymys on tulonsiirtojen suunta ja määrä. Missä vaiheessa yksilön maksamat verotulot ylittävät hänen samaansa suorat tulonsiirrot sosiaaliturvassa. ”Työtön työllistyi” -mittaustuloksen voisi syvällisemmin tarkastella esimerkiksi, minkä verran täystyötön maksaa kunnalle työttömyysturvassa ja paljonko kunta saa tästä työttömyysturvasta kunnallisveroa. Tätä summaa voisi verrata tavoiteltuun lopputilanteeseen, jossa henkilö (tässä esimerkissä) saadessaan osa-aikatyön vähentää kunnan maksamaa työttömyysturvaosuutta ja (mahdollisesti) lisää kunnallisverokertymää. Ja tarkoituksella käytän sanaa ”mahdollisesti”, sillä monissa tapauksissa kunta nettoaa veroa enemmän työttömyysturvasta kuin pienistä palkkatuloista. Muutos (työtön työllistyi) onkin tällä tarkastelutavalla itse asiassa analyysia muutoksen vaikutuksesta muutoksessa (”tutkimuskielessä Difference-in-Differences”).
Muutos taloudellisessa itsemääräämisoikeudessa on puolestaan oikeastaan hyvinvointivaikutusta. Logiikkahan menee niin, että mitä enemmän sosiaaliturvaa, sitä enemmän kontrollia ja velvoitteita. Toki onhan näitä velvoitteita palkansaajillakin. Vapaudet kasvavat aseman ja lopulta ehkä yrittäjyyden (tai muiden pääomatulolähteiden) kautta. Tältä osin vaikutusanalyysissä tullaan myös lähelle toimintaa ja käytännön asiakasohjaustilannetta; kysymykseen asiakkaan motivoinnista ohi kannustinloukkujen. Millä saadaan työtön töihin, jos tulot eivät juuri kasva. Kyse ei aina ole edes rahasta: Joidenkin työttömien kokemus itsemääräämisoikeudesta on työttömänä suurempi kuin palkansaajana. Tämän vapauden menettäminen nostaa työllistymiskynnystä korkeammaksi kuin raha. Tämä toisaalta kannustaa myös yrittäjyyteen. Yrittäjänä voi jopa luopua paremmista palkansaajatuloista, koska vapaus lisääntyy. Nyt voit jo ajatella, että miten tämä tarina nyt liittyy enää vaikuttavuuteen. Liittyy se ja perustelen myöhemmin.
Toisen tason eli palvelutason vaikuttavuus on työllisyystoimijoille tutumpaa. Toimenpiteet pistetään järjestykseen sen perusteella, miten niistä päästään töihin. Yritysten samaa palkkatukea kiitellään vaikuttavimmaksi ja kuntouttavaa työtoimintaa heikoimmaksi. Valitettavan moni tutkimus ja tutkija jättää analyysinsä tähän, mutta asiakastyön ammattilaiselle tulkinta herättää hämmennyksen. Tämä palvelutason analyysi kaipaisikin asiakastason rikastamisen. Palvelut suuntautuvat eri tarpeisiin ja tavoiteltavaan muutokseen sekä erilaisissa tilanteissa oleville ihmisille. Uskallan väittää, että jos kuntouttavasta työtoiminnasta päästäisiin palvelun vaikutuksena samoihin korkeisiin työllisyyssiirtymiin, kuin yrityspalkkatuista, olisi kuntouttavan työtoiminnan palvelu asiakasvaikutuksina kokonaisuutena vaikuttamattomampi. Tällöinhän voisi vahvasti olettaa, että kuntouttavaan työtoimintaan on alun perin ohjautunut väärät asiakkaat, jotka ovat turhaan viettäneet siellä 6+6 kuukautta, sen sijaan että olisivat toisentyyppisillä lyhyempikestoisille palveluilla päässeet töihin nopeamminkin. Tästä esimerkistä päästään palveluiden syvempään vaikuttavuuteen: Niiden pitäisi kohdentua sellaisille henkilöille, jotka eivät ilman palvelua työllisty (tai saavuta muuta tavoiteltua muutosta). Muutenhan palvelu olisi vain ylimääräistä työllistymisviivyttelyä.
Vaikuttavuus tulisi myös syntyä siten, että saavutettu plus ei ole toisaalla miinus. Jos kaksi samalla viivalla olevaa työnhakijaa tavoittelee samaa työtä, ja palvelu kohdentuu vain toiselle edistäen hänen työllistymistään, on vaikuttavuus samassa suhteessa heikennyksenä toisen asemaan. Taas tullaan tarpeeseen tehdä yhdistelmäanalyysiä asiakastason ja palveluvaikutusten kanssa.
Erityisesti toukokuusta 2022 lähtien on käynyt selväksi kuinka iso työ asiakkaan uusi (pohjoismainen) palveluprosessi on – todellinen virkailijan aktiivimalli. Turhaa byrokratiaa en pidä palveluna enkä ainakaan tavoiteltavana vaikutuksena, mutta kyllähän Poma-makkara on perusidealtaan myös palvelu. Senkin vaikutuksia kannattaa jäljittää. Vaikutuksia syntyy, kun työttömyyden pitkittyminen saadaan asiakasprosessissa nopeasti poikki. Jatkossa aika ja sen kuluminen on kunnille vaikuttavuuden kannalta oleellinen suure – eräänlainen uusi ulottuvuus: Poikittaisvaikutusten rinnalla tulee hahmottaa pitkittäisvaikutukset. Ajansäästö tuo kustannussäästöjä ehkä palveluiden hintalapussa ja ainakin työttömyysturvassa. Työpaikkojen aukioloaikojen lyheneminen puolestaan lisää työllisyysvaikutuksia: Vuoden aikana ehtii useampi työtilaisuus täyttymään.
Kolmatta tasoa kutsun työllisyyden edistämisen vaikuttavuustasoksi. Se on uudenlainen avaruus ja kokonaisuus, jossa palvelut ovat vain yksi osatekijä. Työvoiman osaamistason nostoon, osaavaan työvoiman saatavuuteen, avoimien työpaikkojen määrään ja laatuun, toimivaan kohtaantoon sekä työttömyyden kokonaistasoon ja rakenteeseen vaikutetaan monien eri toimien yhteisvaikutuksesta. Vaikuttavuuden aikahorisontti on myös paljon pidempi, kuin mihin asiakas- tai palveluvaikutuksilla tulisi mittarit asettaa. Tämän tason vaikutuksiin ylletään parhaimmillaan kuntaekosysteemeissä ja verkostoissa yhteisesti ponnistellen. Kaikki eivät tällöin tietenkään voi vetää tuloksia tai vaikutuksia pelkästään omaan pussiinsa, muutenhan ne tuppaavat kertautumaan. Tämä huomio puoltaisi ekosysteemin jaettua tai yhteistä tiedolla johtamista.
Juuri tällä ekosysteemitasolla voitaisiin kuntien TE- ja kotopalveluilla aikaansaada sellaista lisäarvoa, johon sinänsä toimivat valtion palvelut eivät nyt oikein yllä. Näitä kannustankin erityisesti mittaroimaan, vaikka samalla täytyisi myös hyväksyä, että vaikuttavuuden osoittamisen vaikeuskerroin ja abstraktisuuden taso kasvavat.
Neljännellä tasolla on työllisyyden ja elinvoiman kokonaisvaikuttavuus. Tätä tasoa kuvaa esimerkiksi se, miten kunta (ja alue) kasvaa ja miten siellä riittää työikäistä työvoimaa. Tai mikä on kokonaisuudessaan työllisyysaste sekä määrällisesti (se tutumpi) että laadullisesti (= esim. tehtyjen työtuntien määrä ja palkkasumma). Tai vielä kovemmin tunnusluvuin esimerkiksi alueen investointien ja bkt/asukas kasvu.
Tällä tasolla näkyvät seurannaisvaikutukset, jotka eivät kuitenkaan ole edellisten tasojen summa. Määräävinä tällä tasolla ovat laajat ulkoisvaikutukset esimerkiksi globaali talous ja muu maailmantilanne suhdannevaikutuksineen. Nämä siis sanelevat, vaikka perusta olisi edellisillä tasoilla kuinka vaikuttavaa. Esimerkiksi TE25-uudistukseen rakennettu uusi työttömyysturvan kuntakustannuksen määrä ja kehityssuunta määräytyvät pitkälti vasta tämän tason liikehdinnän seurauksena.
***
Miten tämä kaikki sitten otetaan haltuun? Vastaan suoraan: ei mitenkään. Tarkoitan tällä sitä, että ensimmäinen askel on tehdä iso rajaus ja hyväksyä, että ollaan liian moniulotteisen ilmiön äärellä. Ei ole yksiselitteistä arvoa tai tulkintaa vaikutuksista tai valmista kaava mitä pitäisi tehdä, sopia tai päättää. Kun tämän hyväksyy, on se jo ensimmäinen iso askel eteenpäin. Tämän henkisen hyväksynnän jälkeistä haltuunottovaihetta varten lanseeraan uuden käsitteen: ”Impaktisaatio”. Sanan alku viittaa vaikutuksiin (impacts) ja loppu ilmiön monitasoisuuteen (muiden -saatioiden rinnalla). Juuri tämän ”saation” kautta asia näyttää sen puolen ja luonteen, jota koko artikkelillani haluan alleviivata: ajattelemaan laajasti ja moniulotteisesti:
- Rohkaisen erilaisiin kokeiluihin, kunhan ette oleta löytävänne näistä yhtä oikeaa hopealuotia. Nämä voivat olla erilaisia analyysi- ja tilausselvityksiä, valmista tutkimusaineistoa, tutkijoiden hyödyntämistä, analytiikkaa, digihankkeita ja sen sellaista. Muistakaa, että vaikuttavuustutkijat joutuvat myös aina tekemään omat tietoiset tai tiedostamattomat rajauksensa. Digitaalisen impaktisaation rinnalla kannattaa myös ylläpitää joitain toimivimpia analogisia malleja: Jos on esimerkiksi epävarma, mitä asiakkaalle on tapahtunut, lähtisin liikkeelle soittamalla, että hei hei mitä kuuluu.
- Määritelkää ja rakentakaa jonkinlainen oma vaikuttavuuden tulkinnallinen viitekehys tai hienosti sanottuna viitearkkitehtuuri: enkä tarkoita ykkösiä ja nollia tai edes pelkkiä insinöörimäisiä nuolia vaan myös käsitteellistä ja jopa tarinallista avaamista. Monimutkaiset asiat tulevat esimerkein helpommiksi. Asiakastarinoita ja -tilanteita, esimerkkiprojekteja, visuaalisia mielikuvia ym. Tässä mielessä viestintä- ja mainostoimistokin voisi olla vaikuttava vaikuttavuuden kumppani.
- Laatikaa selkeä toimeenpanosuunnitelma, jota toteutatte: Kokonaisuutta jäsentää huomattavasti, kun näkee mitkä ovat yhteydet vaikuttavuustiedon ja toiminnan välillä.
- Käsitelkää tietoa avoimesti ja julkaiskaa mahdollisuuksienne mukaan kaikki julkaistavissa oleva: Tieto on jo itsessään arvokas julkishyödyke. Se voi palvella esimerkiksi tutkijoita sekä palveluntuottajia ja -kehittäjiä sellaisenaan.
- Kehittäkää vaikuttavuuden tulkinta- ja soveltamisosaamista laajasti koulutusten ja valmennusten sekä perehdyttämisen avulla kaikille avainsidosryhmille aina asiakaspalveluhenkilöstöstä verkostokumppaneihin ja päätöksentekijöihin asti. Kaikella vaikuttavuudella on aina ensisijaiset yhteydet ihmisiin. Tämä oli se kohta, johon viittasin edellä käytännön kannustinloukkukysymyksessä asiakasohjaustilanteessa. Koska vaikuttavuuden osoittaminen voi olla paikoin vaikeaa, on hyödyllistä, että ilmiö ymmärretään ja tiedostetaan omavalmentajien keskuudessa: Keitä tulisi ohjata palveluun tai mitkä voivat olla vaikuttavuuden saavuttamisen esteet myös asiakkaan näkökulmasta. Ihminen on edelleen älykkäin algoritmi.
- Panostakaa asiakkaille suunnattuun tulosviestintään: Tätä kautta voi generoida uusia vaikutuksia ohjaamalla sekä työnantaja- että henkilöasiakkaita niihin toimiin ja palveluihin, joista on heille suurimmat hyödyt. Tai kääntäen olla ohjaamatta (palvelematta palvelu voi olla myös vaikuttavaa).
- Hyödyntäkää vaikuttavuustietoa edunvalvonnassa ja markkinoinnissa. Edunvalvonnan näkökulmasta kuntien pitäisi olla todella tietoisia esimerkiksi siitä, miten erilaiset työllisyysuudistukset vaikuttavat palvelujärjestelmän toimeenpanon kustannuksiin (ja tarjoaako esim. lainsäätäjä näihin riittävän rahoituksen). Se mitä esimerkiksi Pomassa onnistuttiin määrittelemään 70 m€ lisätyöksi oli vielä suht helppoa valtion toimeenpanemassa keskitetyssä palvelujärjestelmässä, kuin mitä se olisi kuntien hajautetussa järjestelmässä. Vaikka taisi tämä keskitetty arvauskin jäädä vähän vajaaksi.
- Olkaa systemaattisia. Vaikuttavuus näyttäytyy pääasiassa vain ajan kuluessa. Vaikka seuraisitte vain tiettyjä osia kokonaisuudesta, tehkää sitä koko ajan, toistuvasti ja joka vuosi. Tämä antaa enemmän, kuin erilliset tutkimushankkeet, adhocit, jotka sitten unohdetaan pian seuraavien hankkeiden astuessa esiin. Toki on näilläkin perusteltu paikkansa kokonaispalapelissä.
Yksi merkityksellisimmistä ulottuvuuksista ”impaktisaatiossa” liittyy työllisyysvaikuttavuuden poliittiseen ja demokraattiseen käsittelyyn. Tämänkin kolikon molemmat puolet tulee kirkastaa TE- ja Koto-uudistuksen myötä. Perinteinen ja ilmeinen puoli on se, että päätöksentekijät tarvitsevat vaikuttavuustietoa päättäessään tulevaisuuden työllisyyden edistämisen rahoista. Yksinkertaistetusti: yleiskatteinen valtionosuusrahoitus ohjaa kustannustehokkuuteen ja jopa säästöjen tavoitteluun. Elinvoiman ja vaikuttavuuden tavoittelu puolestaan käyttämään rahaa ja tekemään oikein kohdentuvia työllisyysinvestointeja. Jo yksin tämän tasapainon löytäminen on uusi asia, joka päätöksentekijöiden tulisi hallita. Kolikon toinen puoli on kuitenkin vähintään yhtä tärkeä: Tavoitteet. Niin kutsutun päätöksenteon läheisyys- eli subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti työllisyyttä edistävät TE- ja kotopalvelut tulevat nyt laajasti ottaen kansanvaltaisemmiksi, siis lähemmäs kansalaisia ja asiakkaita, sekä kiinteäksi osaksi kunnallista demokraattista päätöksentekoa. Tätä kautta työllisyyden edistämisen tavoitteenasettelu tulee näkymään varmuudella poliittisessa päätöksenteossa ja kaupunkistrategioissa.
Nämä itse määriteltävät ja päätettävät tavoitteethan ovat kaiken vaikuttavuuden lähtökohta. Valtakunnan tasolla asetetaan yhdet tavoitteet, jota tuleekin arvioida valtakunnallisesti. Kuntatasoisesti puolestaan toiset, joihin vaikuttavuustietoa haetaan toista kautta. Olisi jopa kansanvallan vastaista, että kunnille sanellaan vain kansalliset mittarit, joita tulisi käyttää. Tämähän olisi suoraan puuttumista kuntien päätöksentekomahdollisuuksiin asettaa itselleen tavoitteet.
Edellä kuvasin, että ensimmäinen askel työllisyyden vaikuttavuuden haltuun ottamisessa on hyväksyä, ettei tätä oikein täysin voi ottaa haltuun. Ensimmäisen askeleen jälkeen yleensä ei vielä tiedä miten käy, jatkuuko liike vai pysähtyykö. Toinen askel olisi siis se, että määrittelee tavoitteet (tai tulkitsee ne esim. olemassa olevista kaupunkistrategian tavoitteista). Nyt kun askeleita on jo kaksi, voi ennustaa, että liike jatkuu. Eli siitä se lähtee!